完整的立宪主要涉及三个方面的内容：一是行政改革，包括司法改革、教育改革；二是设立国会；三是实行地方自治。

这么复杂的动作，准备工作自然十分艰巨，非一朝一夕所能促成。所以政府要搞预备立宪，一步一步慢慢来。可第一步从哪里开始？

好在有一条现成的规律可以用：“政治改革先从行政改革入手。”经过一番争论后，慈禧拍板决定：咱们就从官制改革入手。

官制改革，即干部人事体制改革。

慈禧命镇国公载泽主持干部体制改革工作。不仅因为载泽的“三个有利于”打动了她，更因为载泽是根正苗红的皇室宗亲，是她的侄女婿。

不过，载泽喊喊口号、做做报告是合格的，但办事就不行了。

干实活求实效这种事情，那还得交给改革家袁世凯来做。

论实力，袁世凯手握北洋六镇精兵，还身兼八大要职：直隶总督兼北洋大臣、参预政务大臣、督办山海关内外铁路大臣、督办政务大臣、督办天津至镇江铁路大臣、督办商务大臣、督办邮政大臣、会办练兵大臣。

论声望，凭袁世凯这些年的改革成绩、凭袁世凯为推动立宪而付出的努力，天下无出其右者！

所以有实力、有声望的袁世凯，有了大量的追随者，这些追随者都是学贯中西的难得人才。现在，这些人才如张一麐、金邦平等人都是载泽的重要工作助手。

更关键的是，拜托庆亲王奕劻同志对袁世凯工作的一贯支持，袁世凯成功地把杨士琦同志输送到了载泽手下做提调，大概相当于今天的秘书长。

说了这么多，就是想要告诉大家：袁世凯是官制改革的真正主持者。

袁世凯在一众得力手下的协助下，经过近一个月的努力，拿出了一个全面改革官制的初步方案——《新官制改革案》。该方案内容繁杂，这里就不多说了。简单描述如下：

一、取消军机处，设置责任内阁，限制君权；

二、设立资政院作为国会的初级版本，在国会未成立前，以资政院代替国会作为立法机关；

三、改大理寺为独立的大理院，作为全国高等审判机关，与行政权脱离，行政官不得干涉；

四、设立行政裁判院，取代都察院，作为全国人民投诉政府的最高诉讼机关；

五、取消礼部、翰林院、宗人府等冗余机构。

一句话，袁世凯要限制君权，初步建立立法、行政、司法三权分立的宪政体制